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Las Diputaciones dentro de la España constitucional (siglo XIX)

Portada de la primera edición de la Constitución política de la monarquía española. Cádiz, 19 de marzo de 1812.

Portada de la primera edición de la Constitución política de la monarquía española. Cádiz, 19 de marzo de 1812.

Pese a su inicial regusto historicista, las Diputaciones provinciales configuradas por la Constitución de Cádiz derivaron rápidamente bajo la influencia del jacobinismo, que de hecho, revalidaba las tendencias centralizadoras y uniformistas de la monarquía absoluta. Por un lado, una nueva división territorial, respetando los límites externos del Principado de Cataluña, lo hacía desaparecer como entidad política y lo dividía en cuatro provincias. De otro, la teoría y la práctica gubernamentales españolas se fue decantando, según el modelo napoleónico, por la supeditación de los órganos colectivos a los cargos unipersonales de una cadena jerárquica que iba desde el cabeza del gobierno en Madrid hasta los alcaldes pasando por los ministros –especialmente el de Gobernación- y los jefes políticos de la provincia o gobernadores civiles. La militarización frecuente de los cargos, a empezar por la presidencia del Consejo de ministros durante el reinado de Isabel II, contribuyó al refuerzo del autoritarismo, incrementado en el caso de Cataluña y la ciudad de Barcelona por el frecuente recurso al estado de excepción y la suspensión de las garantías constitucionales.

Con todo, los consistorios representativos, provinciales y municipales, se erigieron a menudo en portavoces de las reclamaciones de una sociedad con dinamismo propio y modelo bastante diferenciado del español, dinamismo y diferencias más acusadas a partir del arranque definitivo de la revolución industrial en el segundo tercio del siglo XIX. Cataluña, y sobre todo la ciudad de Barcelona, desarrollaron una actividad muy importante, a menudo protagonista, en los virajes del régimen liberal español hacia la izquierda, con la intención de conseguir una descentralización del Estado o una revisión más profunda del modelo en sentido federalista. En estas etapas siempre precarias pero muy creativas, como el Bienio Progresista de 1854-1856 y el Sexenio Democrático de 1868-1874, las Diputaciones provinciales catalanas y, muy particularmente, la de Barcelona se convirtieron en un escenario político estratégico.

Todo y que la repetida frustración de las esperanzas de reforma del régimen liberal español favoreció, bajo la Restauración, la búsqueda de soluciones al margen de las instituciones del Estado y la eclosión del nacionalismo, a principios del siglo XX el gobierno español acabó reconociendo la personalidad diferencial de Cataluña bajo la forma de la Mancomunidad de las cuatro Diputaciones provinciales de 1914-1925, una experiencia que es el antecedente próximo de la Generalitat contemporánea.

La crisis de la monarquía borbónica y la ocupación napoleónica de 1808 crearon una situación de vacío de poder estatal que dio lugar a la autoorganización de las diferentes provincias de España, entre las cuales el Principado de Cataluña, donde se constituyó, como poder provisional, una Junta Superior que intentó dirigir la resistencia comenzada. En el congreso de Tarragona de 1810, que reunió a la Junta con representantes de todos los corregimientos y del estado eclesiástico, presididos por el capitán general, fue jurado el respeto a «las leyes, exenciones, privilegios, buenos usos y costumbres del Principado». Mientras tanto, los ocupantes franceses, y especialmente el mariscal Augereau, gobernador general de Cataluña entre enero y mayo de 1810, intentaban atraer a los catalanes con promesas políticas y económicas que derivaron, no obstante, hacia la anexión directa al Imperio francés en 1812 y la aplicación al Principado de la división departamental.

En España, la Junta Central formada por los resistentes convocó una asamblea constituyente que celebró sus sesiones en la ciudad de Cádiz y donde la influencia historicista de las Cortes medievales –en especial, la de la Corona de Aragón- fue marcada y quiso compensar las tendencias centralizadoras derivadas de la inercia de la monarquía absoluta y de las nuevas formulaciones jacobinas y napoleónicas. Fue aquel historicismo, plasmado en el preámbulo de la Constitución de 1812, el que llevó a recuperar para el nuevo régimen liberal el nombre tradicional de Diputación para designar a las instituciones políticas de representación y gobierno de los territorios de los antiguos reinos históricos que tenían que sustituir a las Juntas territoriales interinas. Bajo la autoridad del capitán general Lacy, se produjo la sustitución de la Junta Superior por la Diputación Provincial de Cataluña, que se constituyó el 30 de noviembre de 1812 y que el año siguiente reclamaba a las Cortes españolas la simbólica Casa de la Diputación. Con el regreso de Fernando VII y la restauración del absolutismo en 1814, desaparecieron las instituciones emanadas de la Constitución de Cádiz y, entre ellas, la Diputación Provincial de Cataluña, que fue recuperada en 1820 al inicio del Trienio Constitucional.

El debate interno entre las corrientes historicista y jacobina dentro de las Cortes de Cádiz, fue decantándose a favor de la última, y en 1813 fue encargado un proyecto de división provincial que tenía que desvincular las nuevas demarcaciones de la memoria de los antiguos reinos y que consistió en una cuarentena de provincias, tres de las cuales correspondían al territorio del Principado: Barcelona, Tarragona, Urgel. Un nuevo proyecto de 1821, con 47 provincias, preveía la creación de una cuarta demarcación, Gerona, y rebautizaba Barcelona como Cataluña. En el debate parlamentario de 1822, el número de provincias se incrementó hasta 52 –Cataluña quedó dividida en las cuatro que conocemos-, pero el retorno al absolutismo en 1823 pospuso el descuartizamiento definitivo del Principado hasta el decreto del 30 de noviembre de 1833, que dividía el territorio nacional en 49 provincias y revalidaba, a grandes rasgos, la anterior división entre las cuatro provincias catalanas.

En 1833 se estableció con carácter definitivo la división provincial española, y al frente de cada una de las provincias se puso un delegado gubernamental, el cabeza político (después llamado gobernador civil), pero no se organizaron las Diputaciones, que, por otra parte, no estaban previstas en el Estatuto Real de 1834. A partir del comienzo de la revolución, el verano de 1835 –siguiendo un hábito de autoorganización nacido y legitimado por la lucha contra el invasor francés y que se prolongó hasta el final del ciclo revolucionario en 1843 y reaparecería aún más tarde- se formó en Barcelona una Junta revolucionaria que se dirigió a toda Cataluña e intentó coordinarse con las de Zaragoza y Valencia. El 25 de septiembre de 1835, el gobierno de Mendizábal estableció por decreto las Diputaciones provinciales, elegidas en forma indirecta por los mayores contribuyentes y presididas por el cabeza político. Fueron definitivamente incorporadas al diseño del régimen constitucional en 1836.

El inicio de la primera guerra carlina, puso en marcha otro mecanismo igualmente característico y recurrente en la Cataluña ochocentista. Bajo la autoridad de los capitanes generales (en este caso Espoz y Mina), que continuaban siendo un cargo para todo el antiguo Principado, se creaban juntas ciudadanas de alcance territorial catalán, más operativas que las Diputaciones provinciales y con capacidad de imponer contribuciones extraordinarias y emitir moneda. Como bajo el régimen de la Nueva Planta, la lógica constitucional conducía a la unificación y la centralización, pero el pragmatismo de los capitanes generales iba en sentido contrario, hacia un entendimiento práctico con la sociedad civil catalana y un autoritarismo desligado de las directrices de Madrid, a menudo arbitrario, pero más permeable que los canales ordinarios de relación con el poder. Poco después de que la ley del 9 de enero de 1845, una de las definidoras del régimen moderado, redujese las Diputaciones a la condición de comisiones consultivas del gobernador civil, el capitán general Manuel Pavía articulaba las cuatro Diputaciones Catalanas en una Junta de Carreteras de Cataluña, que impuso arbitrios extraordinarios para hacer frente a estas obras públicas y fue bastante efectiva a lo largo de 20 años, hasta la revolución de 1868.

Si el Bienio Progresista de 1854-1856 restauró de manera efímera el modelo político abandonado en 1843, que en teoría daba más realce a los consistorios provinciales y municipales, con el Sexenio Democrático de 1868-1874 el giro descentralizador fue más marcado. La ley del 20 de agosto de 1870, a pesar de que continuaba otorgando poderes de bloqueo a los gobernadores civiles, ampliaba y garantizaba las competencias de unas Diputaciones con miembros elegidos por sufragio universal que, en su turno, escogían entre ellos mismos el presidente de la institución. La acumulación de problemas y la inestabilidad no permitieron un funcionamiento político normal, pero la Diputación de Barcelona fue un escenario importante: El 9 de marzo de 1873, los federales intransigentes la incitaron a proclamar el Estado Catalán. La fugaz República recogió estas inquietudes en un proyecto frustrado de Constitución, según el cual los estados regionales tendrían la facultad de mantener o variar la división provincial de 1833.

En 1876, la primera legislación de la Restauración volvió, de hecho, al modelo moderado, pero la reforma de la ley provincial de 1882 recuperó parcialmente la de 1870, con fórmulas para conseguir que todos los partidos judiciales tuviesen representación en el consistorio provincial, elección interna del presidente y ampliación del sufragio, que en 1890 volvió a ser universal masculino. Ahora bien, el establecimiento del turno dinástico, con la falsificación de las elecciones, y la práctica gubernamental siempre centralista crearon un ambiente propicio para el surgimiento de un catalanismo que no sólo reclamaba enmiendas en el funcionamiento del cuerpo de instituciones existente, sino que construía alternativas específicas para la autoorganización, política de Cataluña, desde el proyecto de constitución federal de 1883 hasta las Bases de Manresa de 1892. En el mensaje dirigido a la reina regente por cinco presidentes de entidades catalanas del 11 de noviembre de 1898, se pedía una Diputación general de Cataluña con concierto económico al estilo de las Diputaciones vascas, una petición presentada el año siguiente al nuevo gobierno de Silvela por la Diputación de Barcelona.

La implantación del sufragio universal masculino en 1890 y la unificación del Plano de Barcelona, que creó una entidad municipal de medio millón de personas, variaron de manera sustancial el panorama político en la capital de Cataluña y, de rebote y progresivamente, en el resto de Cataluña. La celebración de elecciones municipales limpias, en 1901, dio como resultado en Barcelona el arrinconamiento de los partidos dinásticos y el primer esbozo de un sistema de partidos específico, con la Liga Regionalista y los republicanos como fuerzas hegemónicas. A partir de este triunfo electoral, revalidado en 1903, las Diputaciones provinciales, hasta ahora denostadas por los regionalistas, se convirtieron en objetivo a conquistar, como segunda plataforma –después del municipio de Barcelona- para reconstruir la personalidad política de Cataluña.

En 1903, el ministro Antoni Maura presentó un proyecto para la reforma de la administración local que hablaba de “mancomunidades municipales” para prestar servicios de interés compartido. En 1904, los diputados de la Liga presentaron una enmienda al proyecto de Maura que consistía en pedir que el derecho a mancomunarse se hiciera extensivo a las Diputaciones, para impulsar enseñanzas técnicas, agrícolas y comerciales, crear bibliotecas y museos, conservar monumentos, repoblar bosques, de obras públicas de todo tipo y constituir puertos francos y otras instituciones para el fomento de la exportación. El año de la constitución de la Solidaridad Catalana, 1906, se reunió por primera vez, en Barcelona, la asamblea general de las Diputaciones provinciales de España, en la cual Enric Prat de la Riba presentó un diseño para las mancomunidades provinciales, con competencias en obras públicas y comunicaciones, beneficencia y enseñanza universitaria y transferencia de los recursos fiscales necesarios para hacerle frente. En las elecciones provinciales del 10 de marzo de 1907, el gran triunfo de Solidaridad Catalana dio a Prat de la Riba la presidencia de la Diputación de Barcelona, que fue revalidando hasta el año de su muerte prematura, en 1917. Una de las primeras decisiones de Prat de la Riba fue la creación del Instituto de Estudios Catalanes, que fue alojado en el mismo Palacio de la Generalitat. La nueva formulación del proyecto Maura, presentado en las Cortes en junio de 1907, contenía ya el reconocimiento del derecho de mancomunación en las provincias. En el otoño de 1911 las cuatro Diputaciones Catalanas se pusieron de acuerdo en las bases de la Mancomunidad, que fueron presentadas por Prat al presidente del gobierno José Canalejas como «la prueba más sólida, más irresistible, de la capacidad de un pueblo para aspirar a las amplias funciones de self-government».

La crisis de Solidaridad en 1908, la Semana Trágica, que hizo caer al gobierno Maura en 1909, y el asesinato de Canalejas en 1912, entre otros obstáculos, retrasaron y, finalmente, frustraron la aprobación de la ley de reforma de la administración local, pero desde 1911 el proyecto de la Mancomunidad de Cataluña había quedado desvinculado del conjunto de la reforma. Fue Rovira i Virgili ese año, quien dijo que el nuevo organismo no se tendría que denominar Mancomunidad, término que consideraba un arcaísmo castellano, sino Generalitat, por toda la carga de voluntad autonomista que conlleva esta palabra. Finalmente, el gobierno presidido por Eduardo Dato, permitió, con decreto de 12 de diciembre de 1913, la mancomunación de diputaciones provinciales españolas para atender necesidades administrativas compartidas. La posibilidad, que sólo fue aprovechada por las provincias catalanas – Barcelona, Gerona, Lérida y Tarragona-, permitió que aflorara nuevamente la entidad política de Cataluña dentro del Estado español.La asamblea formada por los diputados de las cuatro provincias -36 por Barcelona y 20 por cada una de las otras circunscripciones- eligió a Enric Prat de la Riba, líder de la Liga Regionalista, como presidente de la Mancomunidad el día 6 de abril de 1914. Además de la asamblea y del presidente, la Mancomunidad constaba de un Consejo ejecutivo con ocho consejeros, en principio dos por provincia y, en su conjunto, expresivos del abanico político catalán. Aunque el Estado no transfirió a la Mancomunidad otras competencias y recursos que los de las Diputaciones provinciales, el peso relativo del nuevo organismo y la cohesión política de los catalanistas alrededor del fuerte liderazgo de Prat de la Riba permitió una importante tarea en áreas como las obras públicas, los servicios de asistencia social y la educación y la cultura, con efectos ejemplares y duraderos. A la muerte de Prat de la Riba en 1917, la presidencia recayó en la persona de Josep Puig i Cadafalch. El segundo presidente de la Mancomunidad intentó estabilizar la acción positiva de la institución en un contexto económico y social progresivamente enrarecido, que, finalmente, comportó que la Liga favoreciera el golpe de Estado de Primo de Rivera en 1923. El dictador destituyó a Puig y nombró nuevo presidente en la persona del monárquico Alfonso Sala, conde de Egara, antes de proceder a la supresión de la Mancomunidad el 20 de marzo de 1925.

Enric Prat de la Riba, primer presidente de la Mancomunidad (1914-1917)

Enric Prat de la Riba, primer presidente de la Mancomunidad (1914-1917)

Josep Puig i Cadafalch, presidente de la Mancomunidad (1917-1924)

Josep Puig i Cadafalch, presidente de la Mancomunidad (1917-1924)

Fecha de actualización:  23.06.2014